《江苏省国土空间规划（2021—2035年）》解读

发布时间：2024-05-23     来源: 自然资源部     作者：佚名    

　　

　　

　　2023年7月25日，国务院正式批复《江苏省国土空间规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》），这是“多规合一”以来全国首部省级国土空间规划。近日，围绕《规划》的相关情况，江苏省自然资源厅有关负责同志进行了解读。

　　当前，江苏省上下正在深入学习贯彻习近平总书记对江苏工作重要讲话精神，奋力在中国式现代化中走在前、作示范。请问《规划》的成功获批，对于推动全省经济社会高质量发展，具有什么样的重要意义？

　　《规划》是江苏省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。《规划》的成功获批，是江苏省自然资源管理和筑牢人与自然和谐共生的现代化根基的一项标志性成果，将为江苏更高质量、更有效率、更为公平、更可持续、更为安全的发展提供支撑。

　　一是深入贯彻习近平生态文明思想，筑牢江苏高质量发展的空间基础。《规划》提出创建全国生态文明试验区，以底线约束和安全韧性为前提，优先保障生态、农业、安全等保护性空间。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序，统筹划定“三区三线”：到2035年，江苏省耕地保有量不低于5977万亩，其中永久基本农田保护面积不低于5344万亩；生态保护红线不低于1.82万平方千米，其中海洋生态保护红线不低于0.95万平方千米；城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。加强自然资源整体保护与高效利用，统筹安排防灾减灾救灾和重大突发公共事件的应急空间，为保障粮食安全、生态安全、能源安全提供了基础保障。

　　

　　二是充分对接国家重大战略，形成支撑新发展格局的空间蓝图。《规划》要求加快落实国家重大战略，推动国家战略引领下的跨区域协调，深化“1+3”重点功能区建设，促进省内全域一体化和协调均衡发展。在农业空间方面，塑造“新时代鱼米之乡”农业空间，支持乡村振兴，构建水土协调、多元复合的农业空间格局，确保耕地和永久基本农田数量不减、质量提升、生态改善和布局优化。在生态空间方面，营造湖美水清生态空间，增强“美丽江苏”底蕴，构建依水共生的生态空间格局，建立健全自然保护地体系，建设生物多样性保护网络，严格河湖水域空间管控。在城镇空间方面，构建紧凑集聚城镇空间，推进新型城镇化建设，促进带圈集聚、协同发展，引导大中小城市和小城镇协调发展，保障产业空间高质量发展需求。在海洋空间方面，强化陆海空间协同，努力建设海洋强省。

　　三是坚持绿色低碳发展，统筹保障各类项目的空间需求。《规划》要求国土空间开发利用方式由注重增量扩张向存量挖潜、品质提升作出根本转变，实施控总量、减增量、优存量、活流量、提质量的“五量调节”的节约集约用地路径。加强基础设施的空间统筹，降低基础设施建设对生态空间的分割和影响的同时，统筹规划省以上交通、水利、能源等重大基础设施项目1800多个，优化形成安全可靠、智慧高效、绿色安全、创新示范的现代化基础设施网络。建设全国制造业高质量发展示范区，各地要按照“严守总量、提质增效、产城融合、刚性管控”原则划定工业用地控制线，保障实体经济发展空间。通过国土空间规划“一张图”，协调各类专项规划矛盾冲突，助力实现每一寸国土空间的精准高效治理和规划实施监督。

　　四是落实以人民为中心的发展思想，塑造宜居宜业的空间格局。《规划》提出建设宜居宜业的高承载发展区，提供更多优质的生态产品和公共服务。加强水、森林、湿地、矿产等资源系统保护利用，实施山水林田湖草一体化保护和系统治理。坚持在发展中保障和改善民生，完善均等共享的公共服务空间体系，引导公共服务设施配置与人口及经济发展布局相匹配，构建城乡生活圈。有效保障教育、医疗、文化、体育、养老、殡葬、托幼、社区商业、邮政快递等公共服务用地供给，促进实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。

　　

　　能否介绍一下《规划》编制的总体思路、基本原则，与过去的空间规划相比有什么不同之处？

　　建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署。《规划》将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合，以空间治理和空间结构优化为主要目标，从蓝图式规划走向治理型规划，规划思路重点体现“一新一优三高”，即走生态优先新路，重点优化空间结构、突出高质量发展、高品质生活、高效能治理；技术逻辑体现“三个导向”，即问题导向、目标导向和治理导向。

　　

　　一是在指导思想上。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻习近平总书记对江苏工作重要指示精神和党中央重大决策部署，围绕更好担负起“争当表率、争做示范、走在前列”的使命任务，全面落实省第十四次党代会要求，奋力在推进中国式现代化中走在前、作示范，谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章。

　　二是在基本原则上。加强底线管控，树立底线思维，筑牢国土空间安全底线，增强空间韧性。强化空间统筹，实施主体功能区战略，发挥各地区比较优势，引导城镇、产业与交通协同布局，以江海河湖联动促进省域一体化发展。促进高效集约，全面实施资源利用总量和强度控制，更加注重存量资源盘活利用，引导资源要素向都市圈等经济发展优势区域集聚。提升空间品质，提升现代化基础设施和公共服务设施的空间保障质量，整体保护具有“水韵江苏”特色的历史文化遗产和自然景观环境，塑造宜居宜业的空间格局。完善协同治理，强化规划战略、指标和边界的纵向和横向传导，完善全域全要素的国土空间用途管制。

　　三是目标定位上。《规划》从落实国土空间保护开发战略、优化国土空间格局、提升国土空间治理水平三个方面提出了总体定位，即创建全国生态文明试验区，建设成为宜居宜业的高承载发展区、国土空间治理现代化样板区。同时，围绕“为‘扛起新使命、谱写新篇章’提供空间支撑，为展现中国式现代化的江苏图景筑牢根基”总体目标和五个分目标维度，规划明确了由11项核心指标组成的指标体系，其中约束性指标6个，预期性指标5个。

　　

　　认真研读《规划》文本，我们发现其内容非常丰富，涵盖了经济社会发展的诸多方面。能否就主要内容和特色亮点作深入解读？

　　《规划》共11章，按照“问题与挑战—目标与格局—空间对策—实施保障”的逻辑框架展开。主要包括三方面内容：第1-2章主要讲的是目标与战略；第3-10章主要讲的是空间布局和规划策略，重点明确了耕地保护、生态环境、城镇布局、陆海协同、历史人文与特色风貌、公共服务与基础设施等方面的发展策略、管控底线和区域协同事项；第11章主要讲的是规划实施保障。其中，第二部分是主体，包括加强底线管控，筑牢安全发展的空间基础；强化区域协调，构建支撑新发展格局的国土空间体系；塑造“新时代鱼米之乡”农业空间，支持乡村振兴；营造湖美水清生态空间，增强“美丽江苏”底蕴；构建紧凑集聚城镇空间，推进新型城镇化建设；强陆海空间协同，努力建设海洋强省；强化空间统筹，构建现代化基础设施网络；保护传承文化与自然价值，彰显“水韵江苏”魅力等内容。

　　总体而言，《规划》全面落实国家规划要求，突出了江苏地域空间特色，突出了高质量发展导向，彰显了空间品质和风貌，有三个鲜明特点。

　　一是创新构建“两心三圈四带”的省域国土空间总体格局。《规划》整体谋划新时代江苏国土空间开发保护蓝图，根据江苏发展实际，坚持“生态优先、带圈集聚、腹地开敞”的空间开发保护思路，在省域空间利用的效率评估、空间利用潜力评估、耕地保护与开发利用协调评估等综合评价基础上，提出到2035年，形成以生态绿心、现代化都市圈、复合功能带为主体框架的“两心三圈四带”国土空间总体格局（即优化太湖丘陵、江淮湖群生态绿心功能，推动南京都市圈、苏锡常都市圈以及淮海经济区高质量发展，引导扬子江绿色发展带、沿海陆海统筹带、沿大运河文化魅力带、陆桥东部联动带协同联动）。

　　二是全面贯彻区域协调发展战略。《规划》推动国家战略引领下的跨区域协调，明确与上海、浙江、安徽、山东、河南等相邻省市的协调重点与关键举措，倡导开放合作、包容共享，促进资源要素在区域中畅通流动和优化配置，推动江苏服务构建新发展格局中发挥更重要的战略作用。以江海河湖联动促进省内全域一体化，更高水平推进“1+3”重点功能区建设，加快江海河湖联动。

　　三是充分彰显“水韵江苏”国土空间品质。《规划》考虑了对文化价值与自然价值的保护传承，提出构建国家遗产保护的空间体系，支持长江、大运河国家文化公园建设，打造城水相融的区域文化风貌特色。以水为媒、以水为脉，坚持沿江沿海沿河沿湖“四沿”联动，以洪泽湖、太湖为核心，沿淮河、长江形成生态涵养带，以西部丘陵湖荡和东部海岸带构建重要生态屏障，构建依水共生的生态空间格局，营造湖美水清生态空间。随着国土空间进一步发挥自然、文化遗产和丰富多彩景观资源的载体作用，“水韵江苏”的特色魅力将更加精彩。

　　

　　我们知道，规划的生命和权威在于实施。请问江苏省在规划实施保障方面有哪些思路和举措？

　　我们将按照国务院要求，坚决维护规划严肃性权威性，建立完善江苏省国土空间规划实施监督机制，统筹规划实施管理，提升国土空间治理现代化水平。总的来说，就是规划一经批准，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。具体来说，就是要依托一个决定，用好三项机制。

　　“一个决定”就是《江苏省人民代表大会常务委员会关于严格实施国土空间规划为江苏高质量发展提供空间保障的决定》。2022年11月，省人大常委会通过《关于严格实施国土空间规划为江苏高质量发展提供空间保障的决定》，为加强规划实施提供了法治保障，这在全国也是首个。我们将以《决定》的贯彻实施为抓手，加强规划实施的监督检查，健全责任落实和保障机制，强化地方各级政府和相关部门的责任落实，形成共同推动国土空间规划落地见效的合力。

　　“三项机制”就是要建立完善机制实现规划全生命周期管理。一是强化纵向传导的规划约束机制。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，专项规划、详细规划要服从总体规划。市县国土空间总体规划要落实《规划》确定的底线管控、约束性指标和名录管理等内容。二是规划建立横向协调的规划衔接机制。国务院批复强调，“强化对水利、交通、能源、农业、信息、市政等基础设施以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划的指导约束，在国土空间规划‘一张图’上协调矛盾冲突，合理优化空间布局”。按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，我们已初步建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成“多规合一”、图数一致、坐标吻合、上下一体的全省国土空间规划“一张图”，专项规划批准后纳入国土空间规划“一张图”实施管理。三是完善国土空间规划实施监督机制。强化省、市、县分级管控和监督实施，按照“谁审批、谁监管”的原则，建立国土空间规划审查备案制度。统筹建设省-市-县多级应用的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现空间规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。按照定期体检和五年一评估的要求，健全各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，将规划评估结果作为规划实施监督考核的重要依据。建立健全规划监督、执法、问责联动机制，实施规划全生命周期管理。

　　

　　我们了解到，除了江苏省省级国土空间规划外，市县国土空间总体规划也在加快推进。能否介绍一下详细情况？

　　按照党中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，全省需要构建“四级三类”国土空间规划体系，四级即是省、市、县、乡（镇），三类是指总体规划、详细规划（包括村庄规划）、专项规划。所以国务院在批复中要求省政府组织完成地方各级国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划编制工作，加快形成统一的国土空间规划体系。

　　目前，除了省级国土空间规划，江苏省64个在编市县总体规划已全部形成规划成果，正在陆续上报审批。其中，省政府已正式批复徐州、泰州、宿迁市国土空间总体规划，为全国首批；南京、无锡、常州、苏州等国批城市的规划成果已上报国务院。51个县级总体规划，全部完成公示、县级人大审议、省级论证，正在征求省规委会成员单位意见。各地也在分层分类开展城镇开发边界内详细规划编制，有效支撑了城市更新、人居环境改善、产业园区建设、重大民生项目落地等工作。

　　全省已完成镇村布局规划优化完善，指导各地因地制宜编制“多规合一”实用性村庄规划，有效促进宜居宜业和美乡村建设。目前，已有3400多个行政村编制了村庄规划，占应编规划的行政村34.2%，力争2025年实现应编尽编。此外，我们还积极引导广大规划师进社区进乡村，开展“陪伴式”规划服务，打通规划实施“最后一公里”。目前，全省有近千名规划师活跃在城市建设、乡村振兴第一线，建成100余个工作站，实现了市县全覆盖。

　　

　　成绩背后肯定付出了很多努力，能否简要介绍《规划》编制报批的过程？

　　2019年5月，党中央、国务院出台关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见后，江苏省即部署开展了省级国土空间规划编制基础工作。《规划》由省政府组织编制，自然资源部全程指导。2020年4月，省政府召开国土空间规划工作推进会正式启动规划编制工作；2022年10月14日，江苏省“三区三线”划定成果获批启用。《规划》经省国土空间规划委员会多次研究，先后提请省人民政府常务会议、省委常委会会议讨论通过，并经江苏省第十三届人大常委会第三十三次会议审议通过后上报国务院审批。

　　期间，多次召开专家咨询会问诊把脉，强化同省有关部门和各设区市的规划协同，完成为期30天的社会公开征求意见，广泛听取社会各界意见，并征求了相邻省市的意见。之后，根据国家部委和相邻省市的意见进一步优化完善，取得更广泛的共识。2023年7月25日，《规划》获得国务院正式批准。

　　

原文链接：https://www.mnr.gov.cn/gk/zcjd/202308/t20230822_2797788.html
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