聚焦耕地保护与乡村振兴，探究超大城市郊野空间提质增效模式
发布时间：2024-05-25 来源: 上海市规划和自然资源局 作者：佚名
聚焦耕地保护与乡村振兴，探究超大城市郊野空间提质增效模式
近日，上海市规划资源系统土地专业人才实务培训第三期活动顺利举行。本次培训以“耕地保护与乡村振兴”为主题，采用专题授课和现场教学相结合的方式进行。培训班邀请行业专家分别讲授了本市“三区三线”划定和实施的探索实践、松江区推动乡村振兴高质量发展的做法经验，并现场学习了松江区叶榭镇井凌桥村乡村空间品质提升案例实景。市规划资源局机关、局属单位、区规划资源局及派出机构有关部门的30余名核心学员参加了线下培训，其他学员以线上直播方式参与活动。
专家授课
专家授课一
上海市“三区三线”划定和实施管理的思考
“三区三线”中的“三区”是指农业空间、生态空间和城镇空间三种类型的国土空间，而“三线”则分别对应耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等三条控制线。市规划资源局总体规划管理处副处长邵一希从国家“三区三线”划定和管理政策出台的背景和要求、本市工作实践和下一步工作展望等方面分享了本市“三区三线”划定和实施管理的经验做法。
一是划定“三区三线”并严格管理是贯彻新发展理念、推动高质量发展、统筹发展和安全的必然要求。在面对世界百年未有之大变局和资源环境紧约束国情背景下，“三区三线”划定是落实国家最严格耕地保护制度、最严格生态环境保护制度和最严格节约用地制度的重要举措，关系到国家的粮食安全、生态安全和国土安全。从习近平总书记关于人与自然和谐共生和城市工作系列论述中，粮食安全是“国之大者”，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展的深层含义。
二是划定“三区三线”并严格管理是“多规合一”改革，建立健全国土空间规划体系的重要抓手。从自然资源部“两统一职责”确立、新时期自然资源工作定位，到国土空间规划体系建设、《土地管理法实施条例》修订等制度改革，“三区三线”是多规合一的重要抓手，是实施统一国土空间用途管制的法定依据，是国土空间规划管控的底线型要素，是实现国土空间规划“一张图”实施监督全周期管理的核心关键。
三是按照“底线思维、保护优先、多规合一、协调落实、统筹推进、分类管控”基本原则，在国土空间规划体系中统筹划定落实“三区三线”。对标自然资源部相关工作要求，结合兄弟省市做法经验，适应超大城市高质量发展需要，系统介绍了上海“多规合一”探索历程，在分析农业空间、生态空间、城镇空间现状特点基础上，结合上海国土空间规划体系建设，强调划定和管理工作始终坚持“底线约束、内涵发展、弹性适应”和全域全要素全周期管理。在工作实践中，对于耕地和永久基本农田，要划实划优，实施耕地分层管理，强化全过程闭合管理；对于生态保护红线，要按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性科学识别保护范围，并与自然保护地整合优化工作做好衔接，应划尽划、协调冲突，管控有限的人为活动；对于城镇开发边界，要基于生态基底反向约束与城市发展战略正向引导相结合的技术思路来合理划定，并依托国土空间规划体系逐级深化落实，强化城镇开发边界内外差异化管控。
四是依据国家政策和本市工作，建立完善“三区三线”管控和评估调优机制。对于耕地和永久基本农田控制线，结合自然资源部支持在上海市开展全域土地综合整治试点等政策，深化完善耕地和永久基本农田保护优化调整机制；对于城镇开发边界，研究“国土空间规划五年评估修改、局部优化、校准微调”等布局优化路径，完善城镇开发边界优化调整机制和差异化管控政策。此外，结合长三角、上海大都市圈国土空间规划编制，聚焦战略机遇区、潜力提升区、跨界协同单元，探索“三区三线”评估调优机制。
专家授课二
松江区乡村振兴高质量发展的规划资源探索实践
松江区是全国首批土地节约集约利用模范县（市）之一，也是国家探索农村土地制度改革首批33个试点县（市）之一。松江区规划和自然资源局副局长沈洁围绕近年来松江区在农民集中居住工作模式的演变、集体经营性建设用地入市试点的成果、设施农业用地的精准管理等三个方面的具体做法，介绍了松江区乡村振兴高质量发展工作中取得的成效、新形势下产生的问题，以及对未来乡村振兴工作可持续发展的对策思考。
一是农民集中居住多措并举。2014年至今，松江区共开展了四轮次的农民集中居住，其中包括以增减挂钩为规划依据的宅基地置换、小城镇发展改革和向城镇集中居住模式，以及通过减量化和全域土地综合整治实施的农民相对集中居住模式。松江区泖港镇黄桥村是全市唯一的乡村振兴示范村创建和农村宅基地改革“双试点”村，2018年起开始推进农民相对集中居住，打造新型居住社区，点亮高质量乡村安居梦。目前已累计实现平移集中居住434户，其中已颁发房地一体宅基地不动产权证书的共56户，其余农户的不动产权证书正在抓紧办理中。
二是集体经营性建设用地入市成绩斐然。2015年3月，根据国家要求，松江区启动集体经营性建设用地入市试点工作。试点期间，松江区集体经营性建设用地入市制度逐步完善，从2015年的1.0版优化调整到2024年的4.0版，并于2024年1月发布了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》及其配套文件。目前，松江区已累计完成集体经营性建设用地入市38幅，总面积1263.9亩，共涉及7个镇级农民集体和11个村级农民集体。此外，松江区以政策叠加和协同推进为优势，形成了可持续可复制的入市样本。例如“八十八亩田”大米品牌，通过利用公益林旁闲置宅基地的资源优势，结合民宿、餐饮、田园教育、农耕体验等，形成了以米食文化为核心主题的乡村文化体验基地。
三是设施农用地在矛盾中寻求发展。在近几年的设施农用地使用和发展中，松江区遇到了长期规划和近期农业生产需求存在矛盾，设施农业项目手续办理繁琐，经营者牵头事项繁冗、投入成本高、积极性低等困难，导致区域内农业发展受到一定程度的阻碍。根据本市设施农用地管理的现行政策，松江区针对目前发展瓶颈期遇到的常态化问题和矛盾，提出相应的解决思路和工作指导方向。通过编制设施农业专项规划，研究分类引导策略。坚持尊重现状、立足远期、着眼近期和分布实施的原则，对已备案的存量设施农用地采取保留、取消、调整位置或备案用途等处理方式，确保设施农用地项目符合规划。依据《关于完善设施农业用地管理 促进设施农业健康发展的通知》（沪规划资源施〔2020〕591号）的要求，对新增的设施农用地予以备案。
同时，她提出了在乡村振兴过程中需要进一步探讨关注农村宅基地审批权下放后的精准管理、农民集中居住中对于节地率计算标准以及集体经营性用地点状供地和组合出让后涉及的道路建设和相邻地块优先租赁权等乡村用地管理的新情况。
现场教学
培训班赴松江区叶榭镇井凌桥村实地了解乡村的建设历程、生态风貌和振兴成效，领略该村有别于传统的乡村振兴与开发模式，即通过更为自然和原生态的方式深度植入艺术，打造独具艺术特色的美丽乡村。井凌桥村是上海市第四批乡村振兴示范村，占地约5.97平方公里。围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴战略总要求，井凌桥村通过编制村庄规划，先规划后建设，将过去散落的房、田、林、水、草、路、园等各要素重新架构组合，重塑村庄形态，形成蝶变效应，进一步提升村民的幸福指数。同时，井凌桥村以建设市级花卉产业集聚区为契机，通过集体经营性建设用地入市、宅基地收回等多种形式盘活闲置资源，打造花卉产业综合体——云间卉谷。以花为媒，筑巢引凤，实现了花艺、民宿、餐饮等业态的高质量发展。
学习思考
党的二十大报告对全面推进乡村振兴进行了专题阐述，围绕坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，牢牢守住十八亿亩耕地红线，建设宜居宜业和美乡村等目标任务进行了重点部署。上海实施乡村振兴战略以来，作为上海未来发展的战略空间、城市核心功能的重要承载地，乡村面貌持续改善，乡村的生态屏障、农产品供给、文化休憩等功能日益完善。我们应准确把握上海作为超大城市国际大都市的乡村振兴的特点，在价值取向上凸显农业农村的经济价值、生态价值和美学价值，回应农民群众的实际期盼，找准切入点，筑牢城乡发展安全底线，走人与自然和谐共生的乡村振兴之路。
一是坚持规划引领。以“上海2035”城市总体规划为统领，以保护和传承上海特色乡村传统文化为导向，以营造沪派江南特色村落风貌和景观意象为目标，统筹协同乡村各项建设行动，更好地统筹城市美与乡村美，构建高质量一体化的城乡景观格局，推动城乡融合发展和乡村全面振兴。
二是切实履行耕保责任。加强全域全要素用途管制，形成集约利用自然资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，全力保护好、修复好、建设好生态环境，塑造乡村“宜居”、“宜业”新格局。
三是强化资源要素统筹。深化政策机制改革创新，进一步聚焦各类涉农政策、资源、项目和资金，按计划滚动式推进，鼓励社会资本共同参与，加快推动资源要素配置方式转变，着力推进城乡融合发展。
原文链接：https://ghzyj.sh.gov.cn/gzdt/20240524/4d7d698c6ec84d06913929d393ae224d.html
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