孙雪东：数字赋能 场景驱动 开放共享——构建美丽中国数字化国土空间治理体系

发布时间：2024-07-06     来源: 云南省自然资源厅     作者：佚名    

　　

　　当今世界，数字化正以破竹之势席卷全球，它以颠覆性的力量重塑各领域，深刻改变我们的生产方式和生活方式，这是一个数字化的新时代。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和数字化发展，党的二十大报告明确提出加快建设美丽中国、数字中国。自然资源部门作为数字生态文明建设的主责部门，作为美丽中国建设的重要参与者、推动者，数字化治理的总体考虑是：数字赋能自然资源“两统一”职责履行，场景驱动数字化转型发展，以开放共享数字生态推动构建美丽中国数字化国土空间治理体系，促进人与自然和谐共生的现代化。

　　

　　

　　

　　一、发展态势

　　（一）面临的形势

　　世界百年未有之大变局深刻演进、人与自然和谐共生的现代化加速推进、新一轮信息技术和科技革命蓬勃发展，自然资源数字化发展面临新形势、新要求、新机遇。

　　一是美丽中国建设对自然资源数字化治理提出了新要求。2023年7月，习近平总书记强调，“深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。2023年12月，党中央国务院印发《关于全面推进美丽中国建设的意见》，明确指出“加快数字赋能”“加强数据资源集成共享和综合开发利用”“健全天空地海一体化监测网络”。这些都对推进自然资源治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。

　　

　　

　　二是自然资源高质量发展对数字化治理提出新需求。进入新时代新征程，自然资源部赋予了“两统一”职责全新内涵。信息技术与自然资源管理业务深度融合，推动自然资源领域新质生产力发展，迫切需要对自然资源数字化治理能力提档升级，摸清各类“自然资源—资产—资本”家底、国土空间开发保护本底及其变化态势，优化国土空间格局，实施全域全要素全周期用途管制和山水林田湖草沙一体化保护修复，统筹高水平保护、高效率利用、高质量发展。实现这些管理目标，都高度依赖数字化能力的支撑。

　　

　　

　　三是新一代信息技术为自然资源数字化治理提供新动能。信息化发展面临两大机遇，一方面，信息技术智能泛在融合的态势日益突出，迫切需要我们把握科技革命发展的趋势，掌握信息时代的历史主动；另一方面，新一代信息技术快速发展、融合创新，迭代周期加速缩短，为自然资源数字化治理和转型注入了新动能，促进“空天地海网”一体化感知精度和速度、智能办公、科学规划、审批许可、监管决策与服务水平全面提升。自然资源信息化海量数据资源、数字基础设施、超大规模市场优势十分突出，已成为自然资源高质量发展的加速器和催化剂。这就需要我们牢牢把握信息革命的时代机遇，以自然资源数字化发展支撑美丽中国建设，助力实现中国式现代化。

　　

　　（二）自然资源数字化发展现状

　　自然资源部组建以来，在全社会的帮助下，信息化建设取得长足发展，经过了信息化、数字化两个阶段，目前正在向场景化、智能化迈进。信息化运行机制日益完善，从业人员超过7.7万余人，已经发布和正在研制的标准300余项（174项发布、163项制修订中）。数字基础设施初步建成，纵向贯通国家省市县、横向联通相关部门。空间变化态势感知能力持续增强，基本形成以实景三维成果为空间数据基础，以自然资源调查监测成果为底数，叠加三条控制线和国土空间规划的自然资源“一张图”，涵盖6000余个图层、110亿个要素，时间跨度超过20年。国土空间基础信息平台统一“底数”“底图”“底线”的作用初步显现，自然资源管理重点业务基本实现数字化网络化。网络和信息安全保障能力不断增强。

　　

　　

　　在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，自然资源数字化发展仍然存在很多制约因素，基于空间的人口经济社会数据的时空态势感知能力严重不足，算力分散，算法缺乏，平台智能化水平不高，数据开放共享不足，效率效益尚未充分发挥等。

　　

　　

　　二、顶层设计

　　

　　

　　我们坚持问题导向、需求导向和目标导向，举全系统、全行业之力，今年2月出台了《自然资源数字化治理能力提升总体方案》，作为全国自然资源数字化发展的顶层设计，作为今后一个时期（2024—2030年）自然资源信息化的发展总纲。总体考虑是：

　　第一，遵循“四个坚持”的建设原则

　　一是坚持统筹布局、智能集约。强化部内互通、部省衔接、部际互联，统筹网络、算力、算法，消化存量、整合增量，逐步实现统一建设、分散运维。

　　二是坚持创新引领、场景驱动。探索基于空间单元的人口经济社会数据获取机制。构建多维数字化场景，促进自然资源管理和国土空间治理的数字化转型。

　　

　　

　　三是坚持多元共治、开放共享。建立分布式统一管理机制，实现数据分散生产、统一管理、充分共享。建立应用市场、生态社区，众筹共建智能工具。提供高质量数据产品、数据服务，构建开放共享的良好数字生态。

　　四是坚持底线思维、安全可靠。全面推广使用安全可靠软硬件产品，保障网络安全、数据安全、应用安全、模型算法安全。

　　

　　

　　第二，聚焦美丽中国数字化国土空间治理体系的总目标

　　实施“234”总体架构，以全方位安全和制度标准规范“两个体系”为保障，以自然资源“一张网”、自然资源“一张图”和国土空间基础信息平台“三个一”为基础支撑，构建底线守护、格局优化、绿色发展、权益维护四大主题应用场景，实现算力资源高效利用、数据资源共融共享、平台应用智能开放、场景服务敏捷协同、线上线下安全可靠，形成“一网联通系统内外 协同互动大生态，一图透览陆海上 山水林田湖草沙，一窗智绘美丽中国人与自然和谐共生现代化”的智慧国土。

　　

　　

　　第三，实施六大行动

　　一是建设集约高效数字化基础设施。优化一体化网络体系，统筹算力基础设施建设，建成“一云多分区”的“自然资源云”及“统一管理分散运维”的运行模式。实现重要数据异地容灾备份。健全身份认证、电子签章、电子证照等公共基础服务。统一提供支持海量数据处理和业务应用的基础设施。

　　

　　

　　二是完善全域全周期数据要素体系。从数据获取、处理识别、智能分析三个环节，构建“空天地海网”态势感知、自然资源调查监测、生态调查监测三大体系。丰富数据资源，全面建成“陆海统筹、地上地下、三维立体、时空连续”的自然资源“一张图”。推进数据汇聚治理与融合。创新开放共享模式，探索数据要素资产化和流通机制。

　　

　　

　　三是提高国土空间基础信息平台智能化水平。打造部省两级、统分结合、协同联动、开放共享的国土空间基础信息平台，升维架构，建设“一门户四中心”（统一应用门户、数据中心、工具中心、场景中心、运营运行中心），全面提升数据统一管理、智能化协同化应用、场景敏捷构建的能力。加强大模型、知识库、智能工具等方面的建设应用。

　　

　　

　　

　　四是构建多维数字化应用场景。依托国土空间基础信息平台，构建业务大协同、数据全融合的四大主题应用场景，将原有系统有机迁移并融入相应场景，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理与服务。

　　

　　

　　五是筑牢全方位安全体系。构建自主可控的自然资源信息安全体系。打造特色场景下的商用密码创新应用，研发具有行业特色的密码产品。落实移动互联网、物联网和人工智能等新技术安全保护措施，加强云平台的安全保护。

　　

　　

　　六是健全完善制度标准规范体系。建立数据汇聚、平台应用、数据开放共享、众筹共建等制度，推进数据、平台、工具、模型、算法、业务等100余项关键标准的制修订，建立评估验证机制，以标准化促进规范化。

　　

　　

　　三、实施路径

　　推进《自然资源数字化治理能力提升总体方案》落地实施，是一项涉及面广、技术复杂度高、实施难度很大的系统工程，当前还面临技术、机制、生态等诸多约束条件，需要全系统和全社会多方面共同努力，创新推动。

　　第一，数字赋能提升国土空间基础信息平台三大能力

　　提升国土空间基础信息平台向下数据管理、向上支撑场景构建、向外提供协同共享三大能力，实现“数智化”升级。建设数据中心，提高数据治理能力。建设数据治理工具集，统一应用门户，规范有序稳定推进数据汇聚、目录管理、处理融合等。建设工具中心，增强智能计算能力。统筹开展空间统计、空间分析、二三维可视化等通用工具研发，众筹方式开展专用工具、智能工具研发，注重工具的通用性、独立性、开放性、灵活性，强化工具的自动化、智能化、可视化和自主可控。加强流式数据、轨迹数据、网格数据等新型空间数据的模式挖掘、轨迹分类和图分析。加强注册更新、目录发布管理，保障智能计算工具的高效运营。加快构建自然资源行业大模型技术体系。建立自然资源知识库。建设场景中心，提升敏捷构建能力。建立一体化开发与运维框架，支撑应用场景灵活便捷组装与发布，减少重复开发，提高新建应用场景的稳定性，实现对业务需求变化的快速响应和敏捷交付。

　　

　　

　　第二，场景驱动促进国土空间治理数字化转型

　　以业务标准化为基础，优化业务规则和流程，数字赋能，构建四大数字化应用场景，支撑我们精准认知、科学判断和高效决策。底线守护场景就是围绕耕地保护、生态安全、能源资源安全、自然灾害、历史文化保护等自然资源领域重点问题，构建安全底线的敏锐感知、全面管控与快速响应，实现对底线的精准监测、严格监管。格局优化场景就是强化国土空间规划引领，推动构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。绿色发展场景就是把数字化、绿色化、集约化贯穿到国土空间治理全过程，推动节约集约、绿色低碳发展。权益维护场景就是为自然资源全民所有者资产权益维护，提供准确、智能的数据支撑和有效监管。

　　

　　

　　以耕地保护场景为例，重点把握数量质量并重、严格执法、系统推进、永续利用等要求。

　　一是构建耕地保护驾驶舱。形成耕地和永久基本农田数字化“一本账”，从管理维度全面反映现状和规划，从空间维度全面反映数量和分布，从属性维度全面反映利用现状、质量、经济效益等，从时间维度全面反映时序变化、合理性及变化原因等，并且能实景三维可视化直观展现。

　　

　　

　　二是实现耕地资源变化的动态感知、立体保护和全社会监督。运用“空天地网”综合监测，无人机自动巡查、视频AI识别定位和田长制等，针对耕地非农化、非粮化、碎片化、功能错位化等问题实时监测，提升耕地保护信息变化的智能研判水平。

　　

　　

　　三是耕地保护业务协同与联动。实现耕地占补平衡、永久基本农田占用补划、设施农业用地、土地综合整治、农用地转用审批等耕地保护业务的内部协同，以及与执法督察业务的外部联动。

　　

　　

　　四是耕地资源合理利用与布局优化。支撑耕地适宜性评价、开发潜力分析与布局优化，模拟典型情境，如大规模调水工程、气候变化等带来的空间布局变化及其影响，辅助科学决策。

　　

　　

　　以国土空间规划实施监测场景（CSPON）为例，通过数据融合、动态感知、实时监测、自动预警、模拟推演、便捷服务等能力，提升国土空间规划编制、审批、实施、监督全流程数字化、智能化管理水平。

　　

　　

　　

　　

　　一是加强空间流数据的汇聚融合。通过数据接口、定期归集等方式，获取不同尺度国土空间上的人口经济社会数据，汇聚接入手机信令、基于位置服务的大数据、互联网地图兴趣点与路径导航等数据。优化数据传输链路、引入高效数据流处理算法等，实现多源异构数据的快速清洗、融合、存储与计算。应用动态标注、动画渲染、游戏引擎等技术，从宏观到微观，二三维一体化可视化动态展示。

　　

　　

　　二是科学编制规划。研发空间分析处理工具，通过现状评估、专题分析、模型评价等，识别规划区域存在的主要问题，智能计算和升维展示复杂指标，辅助生成规划方案。梳理形成“国家—省—市—县—乡（镇）”规划逐级传导的数字化规则，有机融合总体规划、详细规划、专项规划成果，实现跨层级、多类型的规划穿透式查询、展示和计算。

　　

　　

　　三是高效审批规划。研发在线工具，构建自动化、智能化质检流程，提供规划成果规范性、符合性、合理性的自动审核功能，实现规划修改的实时备案与在线监管。“规范性”是对规划成果数据的完整性、成果规范性、图文图数一致性进行审核，“符合性”是对上位规划的目标指标、空间底线、名录清单等传导落实情况进行审核，“合理性”是从指标、布局、结构合理性进行审核。

　　

　　

　　四是精准实施规划。研发规划实施智能推演工具，动态感知、自动评估规划实施过程，仿真规划实施效果。开发系列“机审”工具，比如建筑方案智能“图审”、设计条件自动提取工具等，为用途管制规划条件出具、建设用地规划许可、建设工程规划许可提供辅助决策。研发“一张图”统筹各类专项规划工具，建立项目选址模型，提供多方案合理性分析，给出协调优化建议。

　　

　　

　　五是智能监测预警。构建多尺度、分区域、分主题的监测目标及体检评估预警指标体系，提升对国土空间安全、格局、效率、品质等关键领域的监测评估和预警能力。研发国土空间规划实施监测网络公众版，打造规划共绘、知识共享、行业共创、空间共治四大板块，提供规划公示、公众监督、知识服务、成果发布、数据共享、在线工具、模型众筹、项目协作等功能，广泛凝聚社会共识。

　　

　　

　　六是构建国土空间信息模型（TIM）。面向规划编制，研发现状评估、规划分析、指标分解、方案生成等模型，提高规划的科学性。面向规划传导，从总规上下级、总规到详规、总规到专规三个维度，研发单元规模类、开发强度类、传导约束类、三线管控类、城市四线类、设施配套等模型，提高规划的权威性。面向国土空间用途管制，研发空间准入、用途转用、许可审批、监测监管等模型，提高规划的可操作性。面向规划实施监督，研发各类重要安全底线以及基础设施、公共服务设施、产业空间、防灾减灾等体检评估和监测预警模型，提高规划的前瞻性。在此基础上，借助统一编码、知识图谱等技术，整合BIM、CIM、实景三维、国土空间感知等各种模型和能力，构建国土空间信息模型（TIM）。TIM就是依托数字化技术，构建与物理国土空间互为映射关系的数字国土空间，仿若数字孪生，能够对不同尺度的国土空间，从空间安全、格局、效率、品质四个方面进行感知认知、价值判断、分析决策，本质上是各种能力（函数）的集合。

　　

　　第三，开放共享构建共建共用共治的数字生态

　　推动形成自然资源开放数字良好生态。构建“政产研学用”协同高效创新、互促共荣的数字生态体系，满足政府企业社会多主体协同、产学研多维度共创、数据算法知识多层次共享，汇聚行业智慧，推动创新发展。一是建立技术众筹机制。我们刚刚出台了《国土空间基础信息平台工具众筹工作方案》，明确了工作机制和技术标准。旨在广泛汇聚和调动政府部门、行业企业、科研院校的创新资源。二是建立数字共享制度。建立资源共享机制和方式，鼓励企业和社会群体积极参与，明确所有权和使用权，保障合法性和安全性，推动数字化资源共享共用和价值共创。三是建立数字协作生态。以横向协同、纵向贯通为基础，通过科研课题、标准研制、奖项引领、赛事助推、创新联盟组建、开源社区交流等多种方式，推动政府、企业、社会各群体在线合作和共创共享，逐步建立多方共商、共建、共享、共惠的数字协作生态。四是形成安全共筑合力。围绕基础设施、网络、数据、应用、行为等，全方位构建安全管理体系和技术防范体系。在安全制度与流程、安全技术与工具、威胁识别与评估、策略制定与监控等方面，形成政府、企业等多主体合作共享，形成跨部门、跨地区条块融合的安全共治合力。

　　

　　

　　充分发挥地方首创精神。在国土空间基础信息平台智能化提升建设中设置了6个部省平台对接试点，在探索大模型应用方面设置了5个地方试点，在场景建设中设置了16个省级、29个市级试点。

　　

　　

　　加强数字化人才培养。今年4月，举办了为期一周的“自然资源数字化转型高级研修班”，大家普遍反映效果非常好。下半年我们将举办第二期，以后每年都会举办，还要扩大范围。

　　

　　

　　6月24日，启动了第一届“山海杯”国土空间数字化场景工具创新大赛，设置底线守护、规划编制、规划实施监测三大赛道，欢迎各方朋友积极参与。

　　

　　

　　下一步，还将组织“自然资源数字化治理”专题论坛，进一步深入交流与分享。

　　同时，自然资源部信息中心还通过《自然资源信息化》和《自然资源情报》两份公开发行的刊物，广泛共享、积极宣传自然资源数字化前沿动态、最新理论和实践经验，欢迎大家踊跃投稿、建言献策。

　　

　　

　　数字化发展如潮澎湃，从信息到智能，生生不息推动人类文明进入新纪元、走向新未来。未来已来，让我们共同努力，思考探寻更多数字世界的深层规律，以数字赋能场景驱动，构建美丽中国数字化国土空间治理体系，孕育新希望，迸发新活力，创造更加美好的世界。

　　（作者：孙雪东，自然资源部信息中心党委书记、主任）

原文链接：http://dnr.yn.gov.cn/html/2024/ziranziyuanxinxi_0703/4046903.html
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